A la une Idées & théorie politique — 14 février 2012
La tragédie de l’Etat-providence selon Murray
L’action de l’Etat-providence est-elle detructrice? Pour Charles Murray, la réponse à cette question est positive. Son ouvrage publié en 1984, « Losing Ground: American Social Policy 1950-1980« , s’avère essentiel pour comprendre la remise en cause de la « charité publique » aux Etats-Unis.

Par Aristide Ostracisme — Dans son Mémoire sur le paupérisme, Tocqueville posait la question suivante :  

Il n’y a pas, au premier abord, d’idée qui paraisse plus belle et plus grande que celle de la charité publique.
La société, jetant un regard continu sur elle-même, sondant chaque jour ses blessures et s’occupant à les guérir ; la société, en même temps qu’elle assure aux riches la jouissance de leurs biens, garantissant les pauvres de l’excès de leur misère, demande aux uns une portion de leur superflu pour accorder aux autres le nécessaire. Il y a certes là un grand spectacle en présence duquel l’esprit s’élève et l’âme ne saurait manquer d’être émue.
Pourquoi faut-il que l’expérience vienne détruire une partie de ces belles illusions ?
Ce que Tocqueville nommait « la charité publique » est le noyau ce que nous appelons aujourd’hui l’Etat-providence : l’organisation sur une base légale et administrative du secours aux plus démunis. A l’époque de Tocqueville cet Etat-providence était pourtant embryonnaire — inexistant même, du point de vue qui est le nôtre aujourd’hui, de la même manière que le soleil cache à notre vue la lumière des étoiles. De plus ce terme de « charité publique » blesse nos oreilles et soulève notre indignation ou notre mépris : nous sommes fiers d’avoir dépassé cette notion de « charité » envers les pauvres. Nos pauvres, aujourd’hui, ont des droits et ils ne sont pas obligés de mendier des secours auprès de dames patronnesses pleines de condescendance et de bonne conscience. C’est là, pensons-nous, un progrès incontestable.
Cependant, pour démodées que puissent nous paraitre ces remarques de Tocqueville, celles-ci pourraient servir d’épigraphe presque parfaite au premier grand livre de Charles Murray : Losing ground – American social policy 1950-1980.

Dans ce livre, Charles Murray raconte une histoire simple et poignante : celle de « l’expérience » qui vient détruire une partie de nos « belles illusions », les belles illusions que nous avons sur notre capacité collective à aider les plus faibles d’entre nous. Cette expérience est américaine mais elle est aussi la nôtre, elle est celle de toutes les nations qui ont organisé sur une base légale et administrative le secours aux plus démunis. Elle est celle de l’échec de l’Etat-providence. Pire : celle du caractère destructeur de l’Etat-providence.
Le titre du livre (Losing ground : « perdre du terrain ») provient de cette constatation simple : aux Etats-Unis, la condition des plus démunis s’est dégradée, ou du moins a cessé de progresser, précisément au moment où le gouvernement commençait à se préoccuper sérieusement de la pauvreté et mettait en place toute une série de mesures visant à la faire disparaitre. La période choisie par Charles Murray peut ainsi, schématiquement, être découpée en deux moitiés égales : entre 1950 et 1965 un progrès presque continu de presque tous les indicateurs relatifs à la pauvreté ; entre 1965 et 1980 une dégradation ou une stagnation de ces mêmes indicateurs. Entre les deux, la mise en place de « La Grande Société », la plus ambitieuse extension du Welfare State jamais entreprise aux Etats-Unis.
Losing ground est un livre déjà ancien, à l’aune de notre obsession pour la nouveauté, mais d’une parfaite actualité car plus que jamais nous sommes travaillés par la tentation de l’Etat-providence, et les arguments avancés par Charles Murray n’ont pas perdu une once de leur intérêt depuis qu’il les a couché sur le papier, voici plus de vingt cinq ans.
Losing ground est en quelque sorte l’histoire d’une conversion, car Charles Murray a commencé par partager les belles illusions que son livre vient dissiper, et il a participé pendant seize ans à la mise en œuvre et à l’évaluation de programmes sociaux, en Thaïlande et aux Etats-Unis.
Losing ground est aussi un livre qui peut provoquer des conversions chez ses lecteurs, car il allie la rigueur à la clarté et l’intelligence à la persuasion. L’auteur de ce compte-rendu l’a expérimenté autour de lui, et d’abord sur lui-même.
Losing ground se compose de quatre parties. Dans la première partie, Charles Murray expose le changement à 180 degrés qui a affecté la définition et l’élaboration des politiques sociales aux Etats-Unis à partir des années 1960. Toute politique sociale repose d’abord sur une certaine idée ce que c’est qu’être pauvre ou être démuni et sur une certaine idée de ce que nous devons aux pauvres ou aux démunis. Ce sont ces idées mères qui ont été radicalement transformées dans cette période charnière.
Dans la seconde partie, Charles Murray présente les statistiques relatives à la condition des plus défavorisés sur la période 1950-1980, des statistiques qui révèlent des tendances presque incroyables. Comment le sort des défavorisés a-t-il pu, dans la plupart des domaines, se dégrader à ce point alors même que jamais autant d’argent et d’attention n’avaient été consacrés à eux ?
La troisième partie tente de répondre à cette question, et elle le fait en détruisant nos belles illusions : ce sont précisément les nouvelles politiques sociales bien intentionnées qui ont conduit les pauvres à se conduire d’une manière qui les condamne à rester pauvres, ce sont les politiques bien intentionnées destinées à éradiquer la pauvreté qui ont crée davantage de pauvres.
La quatrième partie examine enfin ce qu’il serait possible de faire, dès lors que nous avons renoncé à nos belles illusions. Le bien produit par les politiques sociales est étroitement limité et les législateurs, mais aussi tous les fonctionnaires qui, à un niveau ou un autre, administrent ces politiques, devraient avoir sans cesse présent à l’esprit le célèbre adage médical : primum non nocere — d’abord, ne pas nuire.
***
En 1950, 30% de la population américaine était pauvre, selon la définition légale de la pauvreté utilisée en 1980. Mais pratiquement personne ne s’en préoccupait. Le gouvernement fédéral dépensait annuellement $250 par pauvre, autant dire presque rien.
En 1968, 13% de la population américaine était pauvre, selon les mêmes critères. Le taux de chômage était de 3,6%, ce que nombre d’économistes considèrent comme à peu près équivalent au plein emploi, et l’économie américaine tournait à plein régime. Pourtant la question de la pauvreté était devenue une priorité nationale et quantité de lois très importantes avaient été prises à ce sujet depuis l’arrivée au pouvoir du président Johnson (1964).
Entre ces deux dates la situation s’était objectivement améliorée, et même spectaculairement améliorée, mais la perception de cette situation avait changé tout aussi spectaculairement. Le facteur central dans ce changement de perception était la découverte – ou l’invention – de la « pauvreté structurelle ».
Jusqu’à la fin des années 1950, les politiques sociales étaient structurées par l’idée qu’il existe deux types de pauvres : les pauvres méritants et les pauvres non méritants. Les pauvres qui ne parviennent plus à subvenir à leurs besoins pour des raisons tout à fait indépendantes de leur volonté (maladie, vieillesse, etc.) et qui donc méritent d’être aidés ; et les pauvres dont le dénuement est le résultat de leur comportement vicieux, désordonné, et de leurs mauvais choix. Ces pauvres là ne méritent pas d’être aidés, même si parfois la simple compassion peut pousser à le faire.
Il résultait de cette distinction fondamentale que la charité publique devait être limitée au strict minimum, car elle tendait inévitablement à toucher aussi bien les pauvres non méritants que les pauvres méritants et donc à encourager « les vices et l’indolence ».
Comme l’écrivait Tocqueville, en 1835 : « Toute mesure qui fonde la charité légale sur une base permanente et qui lui donne une forme administrative crée donc une classe oisive et paresseuse, vivant aux dépends de la classe industrielle et travaillante ».
Il en résultait aussi que l’aide accordée par la société au pauvre méritant se réduisait à sa plus simple expression : lui donner de quoi subvenir frugalement aux nécessités de l’existence, rien de moins et rien de plus. Savoir si le bénéficiaire du secours utilisait celui-ci avec discernement n’était pas le problème du gouvernement, pas plus que de l’aider à sortir de sa situation de dépendance. Cette situation était censée prendre fin tout simplement lorsque la personne concernée retrouverait du travail, ce qui était de sa seule responsabilité. Et, bien entendu, les individus ayant un travail ne touchaient aucune aide de la part du gouvernement, quelque soit leur niveau de revenu, puisque tout individu capable de travailler est un individu théoriquement capable de subvenir seul à ses propres besoins.
Cette conception pluriséculaire de l’aide sociale reposait, en dépit de son ancienneté, sur une prémisse fragile : l’idée que les adultes sont, sauf cas exceptionnel, responsables de l’état dans lequel ils se trouvent. Cette prémisse est fragile car elle n’est pas entièrement vraie. Le mérite individuel n’explique pas toujours seul notre situation personnelle. La chance ou la malchance peut rentrer en ligne de compte à tous les instants de notre existence. Par conséquent, cette prémisse – nous sommes responsables de notre situation – a besoin de s’appuyer sur une seconde hypothèse : l’hypothèse selon laquelle, tout bien considéré, l’organisation sociale dans laquelle nous vivons fournit à chacun une opportunité raisonnable de montrer ses mérites.
C’est cette seconde hypothèse qui fut violemment remise en cause au début des années 1960.
L’idée s’imposa que l’organisation sociale des Etats-Unis était fondamentalement injuste et que, laissée à elle-même, elle tendait à perpétuer les inégalités, les discriminations, l’oppression sous toutes ses formes. Elle ne s’imposa pas uniformément à toute la population mais seulement, dans un premier temps, à une toute petite partie d’entre elle, hélas la partie la plus influente et la plus à même de mettre en œuvre ses idées. Elle s’imposa à l’élite intellectuelle, politique et administrative du pays. L’homme du commun, lui, continuait à croire aux vieilles idées, mais l’homme du commun n’était plus écouté par ceux qui étaient censés agir en son nom.
Cette idée était en germe depuis longtemps au sein de l’intelligentsia des démocraties libérales, mais les années soixante furent le moment où, avec une remarquable uniformité dans tous les pays occidentaux, elle parvint à maturité et commença à avoir des conséquences pratiques.
Au niveau des politiques sociales, la conséquence la plus immédiate fut le discrédit jeté sur la notion de responsabilité individuelle. Distinguer entre les pauvres méritants et non méritants devint démodé, réactionnaire, et pour tout dire moralement inacceptable. Les pauvres ne sont jamais – ou presque jamais – responsables de leur état, c’est « le système » qui est à blâmer pour la situation dans laquelle ils se trouvent. La pauvreté devient la « pauvreté structurelle », c’est à dire une pauvreté générée par l’organisation sociale elle-même, en dehors de toute responsabilité personnelle, et qui ne disparaitra pas avec la croissance économique.
Il convient donc d’accorder des secours à tous ceux qui se trouvent en deçà d’un certain niveau de revenu légalement défini, sans chercher à savoir pour quelles raisons leurs revenus ne dépassent pas ce niveau. L’aide n’a pas à être méritée. L’aide est un droit. Elle vise à réparer une injustice initiale : l’injustice du « système ».
Il convient également d’accorder une aide aussi bien à ceux qui travaillent qu’à ceux qui ne travaillent pas. Si un individu exerce un emploi qui ne lui permet pas de vivre décemment, il n’est pas de sa responsabilité d’améliorer ses revenus en travaillant plus ou en cherchant un autre travail : c’est « le système » qui est à blâmer pour ces trop faibles revenus, donc c’est « le système » – à savoir le gouvernement – qui doit y remédier.
L’aide devient donc multiforme : elle ne consiste plus simplement à fournir un peu d’argent à qui n’en a plus, elle consiste aussi à fournir des compléments de revenus à des catégories toujours plus étendues de la population ; mais également à fournir aux « défavorisés » tout un ensemble de prestations : formation professionnelle, aide à la recherche d’emploi, aide à la recherche d’un logement, aide à la « parentalité », accès à la culture, et ainsi de suite. Ceux que Tocqueville appelait « les surveillants des pauvres » deviennent les travailleurs sociaux, et le mot d’ordre se transforme de « à chacun selon ses mérites » en « à chacun selon ses besoins – tels qu’ils seront évalués par les travailleurs sociaux ».
Enfin, l’idée que « le système » est injuste ne transforma pas seulement le secours au pauvre, elle engendra aussi une nouvelle manière d’appréhender la criminalité et l’éducation, mais les premiers touchés par ces changements furent également les catégories les plus défavorisées de la population.
Les effets concrets de cette révolution intellectuelle ne se firent pas attendre, mais ils ne furent pas exactement ceux qu’attendaient ses promoteurs.
Dans la seconde partie de Losing ground, Charles Murray examine quelques-uns des principaux indicateurs permettant d’évaluer la condition des défavorisées durant la période 1950-1980.
Dans la plupart des cas, les statistiques présentées par Charles Murray portent sur la partie noire de la population américaine. Il n’existe pas, en effet, de statistiques officielles portant sur « les défavorisés ». Il existe certes des statistiques par niveau de revenu, mais avoir un faible niveau de revenu – être « pauvre » – n’est qu’un élément parmi d’autres dans le fait d’être « défavorisé ». De plus les statistiques ventilées par niveau de revenu ne permettent pas de suivre une même population sur une période de trente ans comme le fait Murray.
Charles Murray, comme nombre de ses collègues, se sert donc des statistiques ethniques, qui elles sont disponibles aux Etats-Unis, pour observer l’évolution sur longue période de la condition des défavorisés, en faisant l’hypothèse que la situation des Noirs est un bon indicateur de la situation des défavorisés en général. Cette hypothèse est vraisemblable car il est incontestable que les Noirs sont représentés de manière tout à fait disproportionnée parmi les pauvres, les personnes à faibles niveau d’études, les familles dites monoparentales, etc.
Bien entendu cette hypothèse n’est qu’une approximation de la réalité. Il existe des Noirs qui ne sont pas défavorisés, il existe des Blancs qui sont défavorisés, et elle fait l’impasse sur la question des différences raciales. Mais elle est sans doute la meilleure approximation disponible et par ailleurs, aux Etats-Unis, les dispositifs de la Grande Société étaient essentiellement destinés à la population noire, même si ce n’était pas tout à fait dit comme cela. Examiner sur longue période les indicateurs relatifs à cette partie de la population américaine est donc, selon Charles Murray, une bonne manière d’estimer l’effet des dispositifs en question.
La première statistique est bien entendu celle de la pauvreté, une statistique qui en l’occurrence ne distingue pas entre les Noirs et les autres.
Le paradoxe est que le nombre de personnes vivant en dessous du seuil de pauvreté cessa de décliner précisément au moment où les budgets consacrés à la lutte contre la pauvreté étaient les plus élevés. Cela est d’autant plus surprenant que, théoriquement, la pauvreté est un problème très simple à régler : puisqu’il s’agit uniquement d’une question de revenu, il suffit d’envoyer suffisamment d’argent à suffisamment de personnes pour le faire disparaitre.
La croissance économique ne peut pas lever ce paradoxe. La croissance annuelle moyenne du PIB fut de 2,7% entre 1953 et 1959, période de déclin rapide de la pauvreté, et de 3,2% entre 1970 et 1979. Même en tenant compte de l’inflation et de l’accroissement de la population, le PIB par habitant progressa plus rapidement durant les années 1970 que durant les années 1950. Les Etats-Unis continuaient à s’enrichir mais les pauvres ne bénéficiaient plus de cet enrichissement global, comme ils l’avaient fait dans les périodes précédentes.
La situation est encore plus paradoxale, et encore moins satisfaisante, si l’on examine non plus la pauvreté officielle mais la pauvreté latente. En effet, un certain nombre de personnes ne sont au-dessus du seuil officiel de pauvreté qu’en vertu des aides qu’elles reçoivent du gouvernement. Mesurer la pauvreté latente revient à mesurer le nombre de pauvres avant tout transfert de la part de la puissance publique. Elle inclut les pauvres « officiels » et ceux qui seraient pauvres s’ils ne recevaient pas des aides publiques tous les mois. Or la pauvreté latente a augmenté entre 1968 et 1980, passant de 18,2% à 22%.
La principale raison pour laquelle la croissance économique cessa de réduire la pauvreté dans les années 1970 est qu’un grand nombre de pauvres étaient sans emploi.
Pourtant les années 1960 virent la mise en place de nombreux programmes gouvernementaux destinés précisément à aider les plus défavorisés à trouver du travail. Entre 1965 et 1980 le gouvernement fédéral dépensa à peu près autant d’argent dans ces programmes d’aide qu’il en dépensa pour l’exploration spatiale entre 1958 et 1969 (date à laquelle Neil Armstrong posa le pied sur la lune). Un effort tout à fait considérable donc, et même d’autant plus considérable qu’il était concentré sur une petite partie de la population défavorisée, en gros les 16-24 ans.
Et cependant les statistiques ne cessèrent de se détériorer précisément pour cette tranche d’âge.
Les statistiques sont encore plus étonnantes lorsque l’on examine non plus le taux de chômage mais la population active, c’est à dire les personnes en âge de travailler qui sont disponibles sur le marché du travail. En 1954, si le taux de chômage chez les hommes noirs était supérieur au taux de chômage chez les hommes blancs, les taux d’activité (proportion de ceux qui ont ou qui recherchent un emploi) étaient quasiment identiques. Puis à partir de 1965-1966 le taux d’activité des hommes noirs commença à décliner, relativement à celui des Blancs, et plus particulièrement le taux d’activité des jeunes hommes noirs.
Une analyse plus fine du phénomène révèle que le déclin de la population active noire des 16-24 ans n’était pas dû à une sortie permanente du marché du travail d’une partie de cette population, mais au fait que de plus en plus de jeunes noirs n’étaient sur le marché du travail que par intermittence, alternant les périodes d’emploi et de chômage, précisément à cette période de leur existence où il était le plus important pour eux d’acquérir des compétences professionnelles et de bonnes habitudes de travail.
En matière d’éducation également l’effort du gouvernement fédéral fut tout à fait substantiel. Entre 1965 et 1980, plus de 60 milliards de dollars (valeur 1980) supplémentaires furent dépensés au niveau fédéral pour améliorer l’éducation primaire et secondaire, sans compter 25 milliards supplémentaires en bourses et en prêts pour les étudiants.
Pourtant, durant cette même période, l’inquiétude grandissait parmi la population américaine au sujet de la qualité de l’enseignement primaire et secondaire. Une inquiétude alimentée, d’une part, par les récits de plus en plus nombreux de l’état de dégradation, parfois proprement hallucinant, de certaines écoles de centre-ville, et, d’autre part, par le sentiment confus que les exigences en matière d’apprentissage scolaire baissaient continuellement. Un sentiment corroboré par le déclin spectaculaire des résultats du SAT (Scolastic Aptitude Test : un test standardisé qui est passé par les écoliers du secondaire désirant entrer au college).
Toutefois, l’évolution la plus immédiatement préoccupante pour le grand public fut celle de la criminalité. Durant les années 1950 le taux de criminalité, tous crimes confondus, était resté constant et relativement bas. Les taux de certains crimes étaient même en diminution, comme le taux d’homicide. Puis, à partir de 1964, toutes les catégories de crime commencèrent à augmenter spectaculairement.
L’augmentation la plus spectaculaire fut celle du taux d’homicide parmi la population noire. Alors que le taux d’homicide des hommes noirs avait décliné de 22% entre 1950 et 1960 – à une période où la population urbaine noire augmentait rapidement ce qui, toutes choses égales par ailleurs, aurait dû faire grimper ce taux – il augmenta brutalement et continuellement pendant une dizaine d’années, avant de se stabiliser à un niveau élevé.
En 1970, une personne vivant dans l’une des grandes villes américaines courait, en moyenne, plus de risques d’être assassinée qu’un soldat américain ne courait de risques d’être tué au combat durant la seconde guerre mondiale. Encore ne s’agissait-il que d’une moyenne. Pour les Blancs le risque d’être assassiné n’avait pas beaucoup augmenté, en revanche il s’était énormément accru pour les Noirs. Et, dans un nombre tout à fait disproportionné de cas, les assassins étaient eux-mêmes de jeunes hommes noirs.
Les derniers indicateurs examinés par Charles Murray portent sur la vie familiale, et plus précisément sur les naissances hors mariage et sur les familles dites monoparentales, c’est à dire en pratique les femmes vivant seules avec leurs enfants.
Depuis que des statistiques existent pour mesurer ces deux phénomènes, les Noirs américains ont présenté des taux de naissance hors mariage et de famille monoparentales supérieurs à ceux des Blancs. A partir du début des années 1960 ces deux indicateurs commencèrent à grimper à la fois parmi les Noirs et parmi les Blancs, mais pas de manière uniforme pour l’ensemble de la population. Les plus pauvres et les plus jeunes furent les principaux concernés, aussi bien pour les Blancs que pour les Noirs.
Le chiffre le plus spectaculaire et le plus inquiétant est certainement celui des naissances hors mariage chez les très jeunes femmes noires : en 1980, pour la tranche d’âge 15-19 ans, 82% des naissances étaient hors mariage. Un tel chiffre a une résonance presque tragique, car chacun comprend, sans qu’il soit besoin de longues démonstrations, les conséquences qui peuvent en découler, à la fois pour les jeunes femmes concernées et pour leurs enfants. Donner naissance à un enfant alors que l’on est une adolescente pauvre est presque toujours un aller simple pour une vie de pauvreté et de dépendance à l’égard des aides publiques. Naitre d’une mère adolescente pauvre est presque toujours un aller simple pour une vie en bas de l’échelle sociale et, lorsque l’on est une fille, pour répéter l’expérience de sa mère.
Ce chiffre des naissances hors mariage chez les très jeunes femmes ne signifie rien d’autre que la création d’un quart-monde héréditaire au sein de la nation la plus riche que la terre ait jamais porté.
Le second chiffre, qui recouvre en partie le premier sans lui être identique, est celui des familles dites monoparentales. La proportion de ces familles a très peu augmenté chez les Blancs appartenant aux classes moyennes ou supérieures, un peu plus chez les Noirs appartenant aux mêmes catégories, et elle s’est envolée chez les Noirs pauvres à partir du milieu des années 1960.
Ces statistiques sont elles aussi de première importance, car le fait pour une femme de devoir élever seule ses enfants est une cause majeure de pauvreté et, chez ses enfants, de comportements sociaux indésirables. Une femme (ou un homme) qui se situe un peu au-dessus du seuil de pauvreté tant qu’elle est mariée, tombe le plus souvent en dessous de ce seuil après avoir divorcé, et les enfants élevés dans les familles monoparentales présentent – toutes choses égales par ailleurs – des risques bien plus grands de devenir délinquants, de développer des addictions, de quitter prématurément le circuit scolaire, pour les filles de tomber enceintes alors qu’elles sont encore adolescentes, etc.
Le verdict est donc sans appel : pour tous les indicateurs considérés la situation des plus défavorisés s’est dégradée à partir du milieu des années 1960, et ce alors qu’elle s’était presque continuellement améliorée dans les quinze années antérieures. A dépenses sans précédent, dégradation sans précédent.
Pourquoi un tel échec ?
Charles Murray pense que la réponse se trouve dans l’abandon des principes qui jusqu’alors avaient guidé « la charité publique », pour reprendre le terme de Tocqueville, et plus largement l’ensemble des politiques publiques.
Ces principes sont à peu près les suivants : 1) La plupart des gens ne sont pas spontanément moraux ou travailleurs. Si l’occasion leur en est donnée ils éviteront de travailler et se conduiront mal. Autrement dit, la moralité a besoin d’être soutenue par la loi et, plus largement, par l’action des pouvoirs publics 2) Les gens réagissent aux récompenses et aux punitions. La carotte et le bâton sont efficaces 3) Pour qu’une société fonctionne correctement il est nécessaire que les individus soient tenus pour responsables de leurs actes, et ce quand bien même cette supposition ne se révèlerait pas rigoureusement exacte.
Les politiques publiques mises en œuvre à compter du début des années 1960 prirent la plupart du temps l’exact contrepied de ces principes. La nouvelle sagesse devint, parmi les élites : 1) La charité publique ne crée pas d’incitation à rester oisif, et quand bien même cela serait le cas il n’est pas vrai que l’oisiveté soit la mère de tous les vices 2) La répression ne fonctionne pas 3) Il est immoral de tenir les individus pour responsables de leurs actes, tout au moins lorsqu’il s’agit des catégories défavorisées de la population.
Il est ironique, mais finalement approprié, que le caractère erroné de cette nouvelle sagesse ait été empiriquement démontré par ceux mêmes qui cherchaient à établir sa vérité.
Entre 1968 et 1978 fut conduite une expérimentation sociale très ambitieuse. Connue sous le nom anodin de NIT experiment (Negative Income Tax : impôt négatif) cette expérience porta sur 8700 personnes réparties dans plusieurs Etats des Etats-Unis et donna lieu à la rédaction de centaines d’articles et de rapports. Les personnes participant à l’expérience furent réparties en deux groupes : un groupe test et un groupe de contrôle, présentant tous les deux les mêmes caractéristiques « sociales ». Ceux appartenant au premier groupe étaient assurés de recevoir une certaine somme d’argent pendant x années si leurs revenus tombaient en deçà d’un certain seuil. Ceux appartenant au groupe de contrôle ne recevaient rien.
Bien que le concept de l’impôt négatif ait été inventé par des économistes plutôt conservateurs, comme Milton Friedman, le but du NIT experiment était de prouver que les allocations n’incitaient pas leurs bénéficiaires à rester oisifs, et de faire taire définitivement les critiques du Welfare State [Un lecteur français pensera bien sûr au Revenu de Solidarité Active (RSA), dont le principe est proche de celui de l’impôt négatif].
Au grand dam de ses organisateurs le résultat fut exactement l’inverse de celui qui était attendu. Les membres du groupe test (ceux qui recevaient l’allocation) réduisirent de manière importante leur nombre d’heures de travail. Cette réduction était la plus marquée chez les jeunes hommes n’ayant pas de responsabilités familiales : jusqu’à -43% d’heures de travail hebdomadaires, et plus la durée pendant laquelle ils étaient assurés de percevoir une allocation était élevée plus cette réduction était importante.
Par ailleurs dans le groupe test le taux de divorce était bien supérieur à celui du groupe de contrôle : +36% pour les blancs et +42% pour les noirs.
Encore faut-il ajouter que ces effets négatifs étaient sans doute sous-estimés. En effet les membres du groupe de contrôle, qui ne percevaient pas l’allocation NIT, percevaient néanmoins toutes les autres allocations et aides dispensées par un Welfare State en pleine expansion. Par conséquent le NIT experiment n’a mesuré que les effets négatifs liés à l’attribution d’une allocation supplémentaire. Il n’a pas mesuré tous les effets négatifs du Welfare State. Par ailleurs, les participants à l’expérience savaient dès le départ qu’ils ne percevraient cette allocation que pendant une durée limitée, trois ans en général, ce qui devait certainement les inciter à ne pas couper totalement les ponts avec le monde du travail.
La sagesse populaire a donc été validée par une science sociale qui n’aime rien tant que prendre cette sagesse en défaut.
Une fois ce constat bien établi, il reste à comprendre comment le Welfare State produit ses effets négatifs, c’est à dire à se pencher sur les mécanismes psychologiques susceptibles d’expliquer les changements de comportement des individus.
Charles Murray propose deux sortes d’explications complémentaires. Une première explication faisant appel à une rationalité de type économique : le changement des règles du Welfare State, et des politiques publiques en général, modifie le calcul coût-avantage de certaines décisions pour les parties les plus défavorisées de la population. Elle les amène à adopter des conduites apparemment rationnelles sur le court terme mais qui s’avèrent destructrices sur le long terme.
Une seconde explication en terme de statut social, c’est à dire, en définitive, en terme d’amour-propre. Le changement des règles du Welfare State, et des politiques publiques en général, tend à faire disparaitre les satisfactions non économiques qui étaient traditionnellement liées au fait de se conduire de manière responsable.
Pour illustrer le premier point, Charles Murray considère le sort d’un couple imaginaire, Harold et Phyllis, en 1960 puis en 1970. Harold et Phyllis n’ont aucun trait particulier en dehors du fait d’être pauvres. Ils ne sont ni spécialement intelligents, ni spécialement travailleurs, n’ont aucun talent ou aucune ressource particulière. Ils sont jeunes, 18-20 ans, ils sortent du lycée, et ils sont pauvres. Phyllis est enceinte. Que doivent-ils faire ?
S’ils décident de garder l’enfant, deux ressources s’offrent à eux : chercher un travail, sachant qu’ils ne pourront trouver qu’un emploi en bas de l’échelle, payé au salaire minimum, ou recourir au Welfare State, sous la forme de l’AFDC (Aid to Families with Dependant Children).
En 1960 un calcul purement économique, et simple à effectuer, les conduit à la conclusion qu’il est préférable de se marier, de renoncer à l’AFDC, et que Harold trouve un emploi. Un emploi au salaire minimum leur rapportera plus que l’AFDC, et Phyllis ne pourrait percevoir l’AFDC que si elle vivait seule.
Harold et Phyllis se marient, Phyllis s’occupe de leur enfant et Harold trouve un emploi dans un pressing, un emploi pénible, mal payé, et sans grande perspective de carrière, mais qui leur permet de joindre les deux bouts. Harold et Phyllis sont pauvres mais ils se conduisent de manière responsable, en élevant ensemble l’enfant qu’ils ont conçu et en travaillant pour vivre.
En 1970 le même calcul simple les conduit à la conclusion qu’il est économiquement plus rationnel de ne pas se marier et que Phyllis les fasse vivre tous les trois grâce à l’AFDC. Entre 1960 et 1970 le montant de l’AFDC a considérablement augmenté, ainsi que le montant des autres allocations qu’il est possible de percevoir en complément. Au total, l’aide publique minimale que Phyllis peut percevoir est supérieure à ce que rapporteraient 40 heures de travail hebdomadaire au salaire minimum. Par ailleurs, presque toutes les restrictions relatives à la perception de l’AFDC ont été levées : Harold peut vivre avec Phyllis sans que celle-ci cesse de percevoir ses allocations, pourvu seulement qu’ils ne soient pas mariés.
Harold et Phyllis ne se marient pas, Harold se fait entretenir par Phyllis, alternant les petits boulots pour apporter un complément de revenus lorsque cela est nécessaire, et les périodes d’oisiveté. Harold et Phyllis sont pauvres et ils commencent à se conduire de manière irresponsable : ils vivent de la charité publique sans être dans la nécessité de le faire, et le fait qu’ils ne soient pas mariés rend plus élevé le risque qu’Harold abandonne un jour Phyllis s’il lui semble qu’ailleurs l’herbe est plus verte.
L’histoire imaginaire d’Harold et Phyllis est celle de centaine de milliers d’Américains pauvres qui ont vu les règles qui structuraient leur monde changer radicalement au cours des années 1960, et qui ont adapté leur comportement en conséquence.
Pour illustrer ce point, Charles Murray présente une courbe montrant la croissance spectaculaire du nombre de bénéficiaires de l’AFDC, en reportant sur la courbe les différents changements de législation tendant à faciliter l’obtention de cette allocation. La coïncidence est pour le moins troublante.

Le cas d’Harold et Phyllis montre la manière dont les incitations (économiques) relatives au travail ont été modifiées par le Welfare State. Mais dans le même temps ce sont d’autres rapport coût-avantage qui ont été modifiés, notamment pour ce qui concerne la délinquance et l’école.
En matière de délinquance, les années soixante virent baisser considérablement le risque d’être appréhendé en cas d’infraction, de même que le risque d’être puni par une peine de prison en cas d’arrestation. Chose presque incroyable, entre 1961 et 1969 le nombre de prisonniers dans les prisons fédérales diminua chaque année, alors même que la criminalité doublait durant cette période.
Le changement fut particulièrement notable pour les mineurs. Pour eux le risque d’être puni après une première arrestation tomba pratiquement à zéro. Au milieu des années 1970, à Chicago, le nombre moyen d’arrestations d’un mineur avant qu’il soit envoyé pour la première fois dans un centre éducatif spécialisé était de 13,6. Au surplus, selon les nouvelles règles, le casier judiciaire des mineurs devait être effacé à leur majorité, leur permettant ainsi de « repartir à zéro » quelque soit leur comportement préalable. Pour un mineur enfreindre la loi était devenu pratiquement sans risque, et ceux qui étaient les plus enclins à enfreindre la loi ne tardèrent pas à s’en apercevoir.
De la même manière, les écoliers les moins enclins à respecter la discipline scolaire ne tardèrent pas à comprendre que les règles du jeu avaient changé, en leur faveur. A partir du milieu des années 1960 le climat intellectuel parmi les élites, les changements de jurisprudence de la Cour Suprême, les nouvelles réglementation fédérales, rendirent presque inopérants les instruments qui, jusqu’alors, avaient été utilisés par les professeurs pour instaurer la discipline dans les salles de classe. Expulser ou punir un élève perturbateur devint excessivement difficile, faire redoubler les mauvais éléments presque impossible. Les enseignants ou les directeurs d’établissements commencèrent à faire systématiquement l’objet de plaintes pour racisme dès lors qu’un élève noir était impliqué dans des questions de discipline, et ainsi de suite. Très logiquement les élèves les moins capables d’apprendre et les moins disposés à le faire en profitèrent pour prendre leurs aises, et pour employer les longues heures qu’ils passaient en classe d’une manière qu’ils jugeaient plaisante. Quoi de plus naturel ?
Dans un grand nombre d’écoles des centre ville, les enseignants en tirèrent aussi les conséquences et abaissèrent progressivement leurs exigences, en terme de discipline et d’apprentissage, quand il ne baissèrent pas complètement les bras face aux perturbateurs. Là aussi, quoi de plus naturel ?
Toutes ces modifications des règles du jeu – certaines légères, d’autres plus importantes – allaient dans la  même direction. Il était plus facile de s’en sortir sans travailler. Il était plus facile pour un homme d’avoir un enfant sans être responsable de son entretien et de son éducation. Il était plus facile pour une femme d’avoir un enfant sans avoir de mari. Il était plus facile d’échapper à la sanction pour les délinquants. Il était plus facile de se procurer de la drogue. Parce qu’il était plus facile de vivre sans travailler il était aussi plus facile de ne rien faire à l’école. Parce qu’il était plus facile de vivre sans travailler il était plus facile de quitter son travail au moindre caprice et de négliger les comportements et les habitudes qui vous font apprécier d’un employeur.
Sur le long terme la voie la plus facile se révélait une impasse. Celui qui, à vingt cinq/trente ans, s’est bâti un CV montrant qu’il n’est pas un employé fiable et travailleur restera probablement toute sa vie en bas de l’échelle salariale. L’adolescente qui a un enfant et qui vit des aides du Welfare State est presque sûre de rester toute sa vie dépendante de ces aides. Et ainsi de suite.
Mais pour comprendre que cette voie facile est une impasse, il faut une capacité à percevoir les conséquences à long terme de certains comportements qu’il ne serait pas raisonnable d’attendre de la part de gens sans qualités particulières, comme Harold et Phyllis.
En 1960, Harold aurait gardé son travail au pressing, bien que ce travail soit pénible et inintéressant. Au bout de quelques années, parce qu’il se serait montré un employé sérieux, son patron lui aurait peut-être proposé un poste un peu plus intéressant et mieux payé. Petit à petit, en accumulant de l’expérience, en développant quelques compétences, en se bâtissant une bonne réputation, Harold aurait sans doute grimpé dans l’échelle salariale et serait passé d’un emploi précaire, mal payé et pénible, à un emploi relativement sûr, mieux rémunéré et moins désagréable. Sa vie et celle de Phyllis n’aurait pas été une success-story pour autant. Tous deux auraient sans doute continué à vivre petitement jusqu’à la fin de leurs jours. Leur vie aurait simplement été celle d’innombrables générations de travailleurs américains, qui commencent très bas et finissent moins bas, avec l’espoir raisonnable que leurs enfants s’élèveront plus haut qu’eux.
En termes purement économiques il n’est pas sûr que leur comportement responsable aurait beaucoup rapporté à Harold et Phyllis, même dans le scénario modérément optimiste esquissé ci-dessus.
La vérité est que les motivations tangibles que la société, n’importe quelle société, peut offrir à des jeunes gens pauvres et sans talents pour bien se conduire sont essentiellement basées sur la crainte : « si tu n’étudies pas à l’école, nous t’expulserons ; si tu commet un délit, nous te mettrons en prison ; si tu ne travailles pas, nous rendrons ta vie si misérable que n’importe quel emploi te paraitra préférable. » Promettre davantage serait mentir.
Pourtant nous aurions tort de conclure que la vie d’Harold et Phyllis serait plus heureuse à l’ombre du Welfare State. A partir des années 1970, la charité publique a certes permis à presque tous les Harold et Phyllis de vivre en travaillant moins, voire plus du tout, mais elle a en même temps dégradé la qualité de leur vie d’une manière que les indicateurs économiques ne peuvent pas mesurer. Et nous touchons là au second effet – psychologique – pervers du Welfare State.
La prémisse essentielle qui a guidé la transformation de la charité publique en un Etat-providence tentaculaire est, nous l’avons vu, la négation de la responsabilité individuelle : ceux qui sont pauvres ne sont pas responsables de leur situation.
Avec cette transformation, les pauvres furent homogénéisés, d’un point de vue moral. Plus de distinction entre les pauvres méritants et les pauvres non méritants. Entre les travailleurs et les paresseux, entre ceux qui s’en sortent par eux-mêmes et ceux qui se laissent aller à dépendre de l’aide sociale, entre ceux qui se conduisent de manière responsable et ceux qui se conduisent de manière irresponsable : les pauvres sont tous des victimes.
Les agents de l’Etat-providence se mirent donc en devoir d’apprendre aux pauvres que ceux qui sont sans ressources ne sont pas responsables de leur situation, que l’aide sociale est un droit, et qu’il ne faut pas avoir honte de réclamer ses droits.
Mais si être aidé cesse d’être honteux, alors s’en sortir par soi-même cesse d’être honorable. Si ceux qui vivent des aides sociales ne doivent pas être considérés comme responsables de leur situation, alors ceux qui parviennent à se suffire à eux-mêmes ne peuvent pas non plus retirer de fierté du fait d’être indépendants. Autrement dit, l’Etat-providence a peu à peu ôté aux pauvres honnêtes et travailleurs la principale récompense de leur honnêteté et de leur labeur.
Outre le salaire, la satisfaction morale qui s’attache au fait de subvenir par soi-même à ses besoins et à ceux de sa famille est en effet, la plupart du temps, la seule satisfaction que peuvent procurer les emplois situés en bas de l’échelle salariale. Des emplois qui, en plus d’être mal payés, sont aussi, le plus souvent, répétitifs, salissants, pénibles, voire dangereux.
Cette satisfaction, cette fierté légitime de ne pas dépendre d’autrui, a beau être immatérielle elle n’en est pas moins très réelle, et elle était traditionnellement renforcée par les louanges accordées par la communauté à ceux qui se conduisaient de manière responsable – revers de la désapprobation qui attendait ceux qui se conduisaient de manière irresponsable.
Un homme qui occupait un emploi très subalterne, et qui grâce à cela subvenait aux besoins de son épouse et de ses enfants, pouvait avoir l’impression justifiée qu’il accomplissait quelque chose de réellement important. Qu’il était quelqu’un qui comptait, si bas que puisse être son statut social.
Mais dans la nouvelle configuration de l’Etat-providence, le message implicite est que celui qui persiste à exercer un emploi au bas de l’échelle plutôt que d’accepter des aides sociales est réellement un naïf ou un idiot, un dupe du « système ». Non seulement il est désormais possible de vivre sans travailler, mais en plus vivre sans travailler a cessé d’être déshonorant.
Cette dé-moralisation de l’indépendance et de la responsabilité individuelle produisit ses effets principalement sur les plus jeunes générations. Les plus âgés étaient relativement immunisés contre le nouveau chant des sirènes par les habitudes contractées au cours d’une vie laborieuse. Les plus jeunes, en revanche, étaient naturellement plus ouverts à la nouveauté et un nombre croissant d’entre eux cessa d’écouter les admonestations démodées de leurs parents. Comme le remarque Charles Murray, l’ironie amère de tout cela est que les parents les plus attachés à la vieille moralité étaient aussi, en général, ceux qui apprenaient à leurs enfants à prendre pour modèle les gens instruits et ayant réussi ; ces mêmes gens instruits qui venaient maintenant répandre la bonne nouvelle qu’il n’est pas honteux de dépendre de la charité publique.
L’Etat-providence est en général envisagé en termes purement économiques. Il ne s’agit, pensons-nous, de rien d’autre que de demander aux uns une portion de leur superflu pour accorder aux autres le nécessaire, pour reprendre les termes de Tocqueville. Envisagés en ces termes il est effectivement difficile d’opposer des objections sérieuses à l’Etat-providence. Pour quels justes motifs refuserions-nous d’aider nos frères dans le besoin alors que nous sommes dans l’abondance ? Nous pouvons discuter du montant du chèque, mais guère de son principe.
Cependant les statistiques et les analyses présentées par Charles Murray nous obligent à réaliser que cette manière de concevoir l’Etat-providence est largement trompeuse. Les transferts opérés par l’Etat-providence sont en partie des transferts monétaires des catégories plus aisées de la population (en pratique essentiellement les classes moyennes) vers les catégories moins aisées. Mais bien plus souvent les transferts sont non monétaires, et ils ont lieu à l’intérieur des catégories défavorisées. Les catégories les plus favorisées ordonnent ces transferts, mais ce sont les pauvres qui doivent en payer le prix.
Prenons le cas de la modification des règles scolaires. Ces modifications, rendant beaucoup plus difficile de punir et d’expulser les élèves perturbateurs, étaient motivées officiellement par le désir d’aider ces élèves perturbateurs, qui étaient considérées avant tout comme des victimes. Leur comportement s’expliquait, disait-on, par la situation socialement défavorisée qui était la leur et les punir pour ce comportement revenait à les punir pour être pauvres. Les élèves indisciplinés devaient donc rester à l’intérieur de l’école. La conséquence évidente est que la discipline à l’intérieur des salles de classe accueillant ces élèves « issus de milieu défavorisé » s’est beaucoup dégradée, pour ne pas dire que dans trop de cas elle a purement et simplement disparu et qu’il y est devenu impossible d’enseigner et d’apprendre.
Cette modification des règles ne coûte a priori pas d’argent à la collectivité, et cependant un transfert a bien été effectué. Pour améliorer la situation des élèves perturbateurs nous dégradons la situation des élèves travailleurs et disciplinés. Nous opérons un transfert immatériel des bons élèves vers les mauvais élèves. Les mauvais élèves restent à l’école, mais les bons élèves ont plus de difficulté à apprendre puisque l’ambiance de la classe s’est dégradé.
En pratique ce transfert a presque toujours lieu des enfants issus des catégories défavorisées vers d’autres enfants des catégories défavorisées. Le fils de pauvre, qui est disposé à écouter ses professeurs, à travailler et à apprendre, doit abandonner l’opportunité de s’instruire et de s’élever par l’école pour que le fils de pauvre qui n’est pas disposé à travailler et à apprendre puisse rester dans la même école que lui. Il ne saurait en effet être question de bâtir des filières différentes pour ces deux types d’élèves : les mêmes principes qui ont conduit à modifier les règles de la discipline scolaire conduisent aussi à refuser toute « ségrégation » scolaire, c’est à dire à séparer les bons élèves des mauvais.
Ces transferts des pauvres vers les pauvres sont au cœur de l’Etat-providence.
Lorsque des délinquants issus de milieu défavorisés, selon l’expression consacrée, sont laissés en liberté sous prétexte qu’ils sont avant tout des victimes du « système », les risques d’être victime de la criminalité augmentent avant tout pour les gens pauvres qui vivent dans les mêmes quartiers que ces délinquants. Ce sont eux, et non pas les catégories favorisées de la population, qui doivent abandonner une large part du bien que l’on nomme « sécurité » afin que les jeunes délinquants n’aient pas à être punis. Lorsque les programmes de formation professionnelle sont conçus en fonction des capacités des plus médiocres, ce sont les pauvres les plus capables qui doivent abandonner l’opportunité de développer leur potentiel professionnel. Lorsque les politiques sociales instillent l’idée que certains emplois sont trop dégradants pour être occupés, ce sont les pauvres qui préfèrent occuper ces emplois plutôt que de dépendre de la charité publique qui doivent abandonner une partie de ce qui faisait leur dignité personnelle.
D’une manière générale, l’Etat-providence, à partir du milieu des années 1960, a effectué des transferts considérables entre les pauvres, des pauvres les plus capables vers les pauvres les moins capables, des pauvres les plus honnêtes vers les pauvres les moins honnêtes, des pauvres les plus responsables vers les pauvres les moins responsables. En retour, l’Etat-providence a uniquement donné à ces pauvres méritants la seule chose qu’ils n’auraient jamais demandé : un accès plus facile à la charité publique.
L’Etat-providence est aujourd’hui en quasi-faillite sur le plan financier dans presque tous les pays où il existe. Mais cette situation financièrement intenable ne doit pas nous cacher que la principale faillite de l’Etat-providence est morale. L’Etat-providence a réellement dégradé la situation des catégories de la population qu’il était censé aider, et la négation de la responsabilité individuelle qui lui est consubstantielle diffuse son poison dans l’ensemble du corps social.
Est-il possible de sauver l’Etat-providence de cette faillite morale ? Si nous retrouvions miraculeusement les ressources nécessaires pour prolonger son existence, serait-il souhaitable de le faire ? Autrement dit, dans quelles conditions pouvons-nous espérer que les « transferts sociaux », monétaires et non monétaires, produiront plus de bien que de mal ?
A cette question, Charles Murray répond sans faux-fuyants qu’il est presque impossible que les programmes sociaux ne fassent pas plus de mal que de bien. En un mot, la raison en est qu’il est presque impossible que ces programmes ne finissent pas par augmenter le nombre de gens affectés par les problèmes qu’ils sont censés guérir.
Pour soutenir cette affirmation, Charles Murray présente trois « lois » qui, selon lui, affectent tous les programmes sociaux.
Loi n°1 : La loi  de la sélection imparfaite. Toute règle objective visant à définir les bénéficiaires d’un programme social exclura certaines personnes de manière irrationnelle.

Tout programme social doit d’abord définir ses bénéficiaires. Mais tout critère de sélection exclura inévitablement des gens qui auraient en réalité besoin d’être aidés, et inclura des gens qui en réalité n’auraient pas besoin de l’être. La règle, qui est nécessairement générale, ne peut pas être adaptée à l’infinie diversité des cas concrets.
Le caractère imparfait de toute définition des « défavorisés » est connu depuis fort longtemps. Traditionnellement on répondait à ce problème en préférant une sélection trop stricte plutôt que trop laxiste. Il était préférable, pensait-on, de refuser d’aider des gens qui en auraient eu véritablement besoin, plutôt que d’aider des gens qui ne le méritaient pas. La raison pour préférer la sévérité était que toute aide accordée indûment a pour effet de miner le sens des responsabilités à la fois du bénéficiaire de l’aide et de la communauté toute entière. La sévérité aidait à maintenir l’honnêteté de tous, elle servait donc le bien commun même s’il pouvait arriver qu’elle pénalise injustement certains.
Aujourd’hui les agents de l’Etat-providence ont l’attitude inverse. Ils répugnent à distinguer entre les « défavorisés » et préfèrent donner à tous ceux qui se présentent plutôt que de refuser à quelqu’un qui en aurait besoin. La raison en est qu’ils ne croient pas qu’il existe un coût moral dans le fait d’aider de manière indiscriminée. Les « défavorisés » ne sont, de toutes façons, pas responsables de leur situation, donc, en pratique, la seule limite à l’aide accordée est le budget alloué à l’Etat-providence, budget qui, cela va sans dire, est toujours insuffisant par rapport aux « besoins ».
A l’heure actuelle la loi de la sélection imparfaite conduit fort logiquement à des programmes sociaux qui incluent toujours plus de bénéficiaires.
Loi n°2 : La loi des bénéfices involontaires. Tout transfert social accroît l’intérêt qu’il y a à être dans la situation qui justifie le transfert.

Les transferts sociaux cherchent à remédier à certains manques – trop peu d’argent, trop peu de nourriture, trop peu d’instruction – ou bien à changer certains comportements indésirables – addiction à la drogue, chômage, délinquance. Dans tous les cas il est absolument inévitable que le transfert social en question augmente l’intérêt qu’il y a à être dans la situation qu’il cherche à changer, soit en augmentant les bénéfices qu’elle procure, soit en diminuant les inconvénients qui l’accompagnent.
Bien entendu cela n’est pas vrai pour ceux qui se trouvent de manière tout à fait involontaire dans cette situation. Il serait absurde de dire que donner une allocation à un paraplégique augmente l’intérêt qu’il y a à être paraplégique. L’existence d’une allocation pour les paraplégiques n’augmente pas le nombre de paraplégiques (à moins, peut-être, qu’elle se compte en millions de dollars).
Mais il est très peu de cas comme celui-ci. Dans la plupart des cas les situations qui justifient le transfert social sont au moins partiellement volontaires. Le cas le plus typique est sans doute celui du chômeur qui perçoit une allocation. Notre chômeur n’a pas fait exprès de perdre son emploi et il préférerait sincèrement travailler plutôt que de toucher une allocation mais il ne parvient pas à retrouver de travail. Sa situation pourrait donc sembler totalement involontaire. Mais en réalité son comportement est bien affecté par l’existence d’une allocation. Cette allocation lui permet d’être plus discriminant dans sa recherche d’emploi. Il pourra, par exemple, refuser une offre qui l’obligerait à déménager à l’autre bout du pays, alors qu’il l’aurait accepté s’il avait eu le couteau sous la gorge. On peut parfaitement penser qu’il est bien que notre chômeur ne soit pas obligé de se déraciner brutalement pour retrouver un emploi, mais cela ne change rien au fait que son chômage n’est plus complètement involontaire. Il restera peut-être chômeur plus longtemps, tout simplement parce que l’existence d’une allocation a réduit les inconvénients qui accompagnent le chômage.
Les situations prises en charge par les politiques sociales s’étalent sur un continuum qui va de purement volontaire à purement involontaire, avec très peu de cas appartenant à ces deux extrêmes. Mais dès lors que la situation ciblée n’est pas totalement involontaire, toute aide a pour effet pervers de rendre cette situation plus attractive ou moins pénalisante, et par conséquent d’augmenter le nombre de ceux qui s’y trouvent.
Pourtant, dira-t-on, ne serait-il pas possible de mettre au point des programmes sociaux dont les bénéfices involontaires sont toujours très faibles, trop faibles pour provoquer une augmentation du nombre de leurs bénéficiaires ?
C’est à ce point que doit être prise en compte la troisième loi.
Loi n°3 : La loi du préjudice net. Moins il est probable qu’un comportement indésirable change volontairement, et plus il est probable que le programme visant à le changer cause plus de mal que de bien.

Un programme social visant à modifier un comportement doit faire deux choses. Il doit d’une part amener ceux qu’il vise à y participer et il doit d’autre part produire le changement désiré chez les participants. Le problème est que, dans un régime démocratique, il est pratiquement impossible de contraindre les « défavorisés » à participer aux programmes qui leurs sont destinés, et plus impossible encore de les contraindre à changer leurs habitudes. La participation et le changement doivent être volontaires, c’est à dire motivés par l’espérance de quelque bien. Dans une démocratie libérale les programmes sociaux ne peuvent guère utiliser que la carotte, pas le bâton.
Cela implique que le taux de réussite sera très faible, particulièrement avec les plus « défavorisés », c’est à dire avec ceux qui sont depuis le plus longtemps dans la situation que l’on cherche à changer. Modifier des habitudes invétérées est très difficile et ne peut guère se faire sans recourir à la punition aussi bien qu’à la récompense. Mais la gamme des punitions dont disposent les agents de l’Etat-providence est très limitée, et d’autant plus limitée que ceux dont l’on veut modifier le comportement sont considérés comme des « victimes ».
En pratique, un programme social qui s’adresse au noyau dur des « défavorisés » – les chômeurs de longue durée, les délinquants récidivistes, les lignées de mères adolescentes, etc. – doit inclure des récompenses très substantielles pour espérer avoir un effet sur le public visé. Mais plus les récompenses sont substantielles, plus la situation en question devient désirable, et plus le nombre de ceux qui s’y trouvent grandira.
Au total, le programme social aura causé un préjudice net à la société, et sans doute aussi aux « défavorisés » dans leur ensemble.
La conséquence pratique de tout ce qui précède est assez claire et Charles Murray n’hésite pas à la tirer, sans bien entendu se faire d’illusions sur la possibilité que ses propositions soient un jour adoptées. Puisqu’il est impossible de défaire le nœud gordien de l’Etat-providence, la seule solution est de le trancher, c’est à dire de supprimer l’Etat-providence. Plus précisément, Charles Murray en vient à la conclusion qu’il serait préférable de supprimer toute forme d’aide gouvernementale pour les personnes valides en âge de travailler, à l’exception d’une assurance chômage aux prestations bien délimitées. Les personnes valides en âge de travailler se retrouveraient donc sans autre recours que le marché du travail, leur famille, leurs amis, et la charité publique organisée au niveau local, en général au niveau de la commune.
Cette charité publique locale est en effet largement exempte des inconvénients inhérents à la charité publique nationale et peut beaucoup plus facilement être modifiée dès lors qu’elle s’avère contre-productive.
Cette proposition de supprimer l’Etat-providence n’a pas pour objectif, il faut bien le souligner, d’équilibrer les comptes publics ou de punir ceux qui abuseraient de la charité publique. Elle est motivée par la reconnaissance du fait que l’Etat-providence fait plus de mal que de bien, précisément à ceux qu’il est censé aider.
Ce sont les « défavorisés » qui seraient les premiers à bénéficier du démantèlement de l’Etat-providence.
Pourtant, objectera-t-on, supprimer les programmes d’aide aboutira inévitablement à plonger certains dans la misère. Et immédiatement viennent à l’esprit les fantômes de Gavroche et de la petite marchande d’allumettes.
Il est effectivement possible que la suppression de l’Etat-providence ait pour conséquence que certains se retrouveront sans aucune ressource sans avoir démérité, même si rien n’indique que leur nombre serait élevé, et il est très légitime de se préoccuper du sort des enfants déshérités. Mais nous devons garder à l’esprit que les enfants n’ont pas besoin que de pain. Il est très important de donner à manger à ceux qui ont faim, mais il n’est pas moins important de faire en sorte que les enfants grandissent dans une société qui ne les encourage pas à rester pauvres et dépendants.
Supposons que nous sachions que demain nos enfants seront orphelins et que nous ayons le choix de la famille à laquelle nous allons les confier. Nous pouvons confier nos enfants à une famille très pauvre, si pauvre que nos enfants auront parfois faim et seront toujours mal vêtus. Mais nous savons que dans cette famille pauvre les parents ont toujours travaillé dur, qu’ils feront en sorte que nos enfants aillent à l’école, étudient, qu’ils restent dans le droit chemin, et qu’ils leur apprendront qu’être indépendant est la condition du respect de soi. Ou bien nous pouvons confier nos enfants à une famille dont les parents n’ont jamais sérieusement travaillé, qui seront incapables de superviser l’éducation de nos enfants, mais qui disposent en abondance de  nourriture et de vêtements, fournis par autrui. Devant une telle alternative notre choix ne serait pas douteux. Mais si pour nous-mêmes le choix est évident, quelle légitimité avons-nous pour bâtir un système qui, en pratique, fait un choix différent pour les enfants des autres ?
Nous pouvons évidemment toujours souhaiter ne pas avoir à faire un tel choix. Nous pouvons toujours souhaiter avoir un système de charité publique qui à la fois aide les plus démunis et les aide à s’aider eux-mêmes. Mais cela restera de l’ordre du souhait. Nous avons déjà essayé de bâtir un tel système de charité publique. Il a échoué, et il était inévitable qu’il échoue.
Nous devons faire face à cette réalité désagréable. Nous aimerions tant pouvoir aider tout le monde sans nuire à personne. Mais cela n’est pas possible.
Comme le dit fort justement Charles Murray en conclusion de son livre, le vrai débat au sujet de l’Etat-providence n’est pas entre les comptables qui voudraient réduire les déficits et les compatissants qui voudraient aider les pauvres. Si l’Etat-providence se réforme un jour, cela ne sera pas parce que les avares l’auront emporté, mais parce que les gens généreux auront cessé de se raconter des histoires.
***
Epilogue.

En 1962, Michael Harrington publiait The Other America. Avec ce livre, la notion de pauvreté structurelle faisait son entrée dans le débat public américain. Le livre fut un énorme succès, tout particulièrement auprès des décideurs politiques. Le président Kennedy, après avoir lu The Other America, lança les prémisses de ce qui, quelques années, plus tard allait devenir La Grande Société.
En 1996, le président Clinton signait, avec le soutien des élus républicains au Congrès, une loi qui réformait en profondeur une partie du Welfare State et notamment le système d’aide à destination des mères célibataires. Le succès fut spectaculaire. Pour la première fois depuis des décennies, un nombre considérable de gens quittèrent les registres du Welfare-State pour retrouver le monde du travail. Pour la première fois depuis des décennies, le taux de pauvreté se mit à décliner pour les catégories de population touchée par la réforme. (voir par exemple ici).
Derrière cette réforme, Losing Ground, de Charles Murray. De la même manière que The Other America peut être considéré comme le point de départ intellectuel de La Grande Société, Losing Ground fut le point de départ intellectuel d’un vaste mouvement politique qui aboutit à la réforme de 1996.
Les réformes mises en œuvre en 1996 étaient bien loin d’être aussi radicales que celles que suggérait Charles Murray dans son ouvrage, mais elles étaient basées sur le diagnostic qu’il avait établi dix ans plus tôt. Leur succès retentissant a prouvé, autant qu’il est possible, à quel point ce diagnostic était juste.
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* Aristide est l’auteur du blog Ostracisme.

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